프롤로그

단층제에 관련해서 연재해보겠음. 단층제는 광역 - 기초인 양층제와 달리, 행정구역이 한개뿐인걸 말함. 도지챈에 단층제에 관심이 많은 사람들이 많은데, 나무위키에는 관련 문서도 없고해서 한번 정리해보려함. 

단층제는 기초자치단체를 통합한다는 점에서 통합론과 관련이 있음. 반면, 광역자치단체를 분리한다는 점에서 분리론과도 관련이 있음. 주로 행정 효율화를 추구함.

단층제 연재 1. 제주특별자치도

대한민국에서 단층제 예시를 들어보면 바로 떠오르는 지역이 제주와 세종임. 그중에서도 먼저 생긴 제주도에 대해 알아보겠음.

제주특별자치도는 포르투갈의 마데이라 제도에서 모델을 따왔음. 마데이라 제도는 본토에서 멀리 떨어져있고, 본토 행정구역에 비해 특혜가 있음. 해양관련 특혜를 받는데, 제주도도 이걸 받음. 그래서 제주도에 선박등록하는 경우가 있음. 국제자유도시가 있는데, 제주도도 국제자유도시가 있음. 이런식으로 다른지역과 차별화된 점이 있음.

제주특별자치도를 만들면서 기초자치단체를 없앴음. 이게 바로 단층제임. 이렇게 해서 행정 효율화를 이룸. 원래 계획은 행정시청도 없애서 도청으로 일원화하는 것이었음. 하지만 현실적인 문제로 행정시를 남겨둠. 그래서 대신 행정시 업무는 최소화 하려함. 하지만 시간이 지나면서 행정시 업무는 점점 많아짐. 서귀포시 입장에서는 도청까지 가는것보다 서귀포시청에서 업무를 보는게 편하기 때문임.

또한 원래는 행정동을 통폐합해서 광역화 하려는 계획이었음. 대동제(행정)나 책임읍면동제 같은걸 하려했음. 물론 현실적인 이유로 안됐음. (대동제, 책임읍면동제도 지금은 전부 취소됨.) 현실적으로 보면 현재 제주도에서는 5만명 넘는 동(아라동 등) 분동 이야기가 나오고 있을 정도임. 이와 관련해서 제주도의회 선거구를 광역화 하려는 시도도 있었음. 당시 기초의원 선거구에 도입예정 이었던 중대선거구를 도입하려는 시도였음. 물론 이뤄지지는 않음.

선거구 이야기를 더 하자면, 기초의회와 기초자치단체장은 사라짐. 행정시장은 직접 뽑히지 않고, 도지사가 임명함. 도지사와 도의원만 뽑음. 도의원은 기존(3회 지선 이전) 기초의회 선거구처럼 읍면동을 기준으로 뽑음. 광역의회 비례대표 비율이 20%임.(다른 지역은 10%. 다른 특별자치도법에는 이 내용이 없음. 세종특별자치시는 10%로 규정.) 교육의원 내용이 법에 있어서, 다른지역에서 다 폐지된 교육의원이 아직있음. 이번 지방의원 임기를 끝으로 사라짐. 이렇게 지방정부, 지방의회도 1개로만 이루어진 단층제임.

결론

제주"특별자치도"는 일종의 단층제 실험이기도함. 제주도 이후에는 세종시도 단층제로감. 제주도는 다른지역과 물리적으로 떨어져있어서 다른 지역과 광역 - 광역으로 협상할 일이 별로 없음. 면적은 넓은 기초자치단체보다 조금편이고, 인구도 다른 인구 많은 기초자치단체보다는 적음. 기초자치단체가 여러개 있을 필요없음. 행정시가 있긴 하지만, 인구많은 기초자치단체가 행정구 가지는것과 비슷함. 행정시장 직선제 이야기도 나오지만, 기초자치 부활이야기는 아님. 기초자치단체 부활은 늘 이야기만 나오고 말음. 제주도의 단층제는 성공적이라 볼 수 있음.

반대로 제주도의 단층제가 실패했다고 보는 시각도 있음.(필자포함) 행정시가 두개로 나눠져있는건, 기존 북제주군/남제주군과 다를바가 없음. 행정동의 통합도 이루어지지 않음.(현실적으로 불가능) 그리고 꾸준히 기초자치단체 부활이야기가 나옴. 이런면에서 제주도의 단층제는 실패했다고 볼 수 있음.

어떤 형태로든 제주도의 기초자치단체가 부활한다면, 제주도의 단층제는 실패했다고 평가할 수 있을것임.